Os economistas conhecem a falha fatal do nosso sistema monetário internacional — mas não conseguem chegar a uma solução.

John B. Judis é editor sênior da revista The New Republic e professor visitante da Fundação Carnegie para a Paz Internacional.

Os acontecimentos dos últimos meses vêm servindo de curso intensivo sobre os instrumentos e arranjos abstratos e obscuros que descarrilharam a economia mundial. De títulos lastreados em hipotecas a swaps de inadimplência de crédito, o sistema monetário internacional está em grandes apuros.

Durante décadas, os Estados Unidos confiaram em arranjos financeiros tortuosos vinculando sua economia à da China e do Japão. Esse sistema informal permitiu que os países asiáticos registrassem enormes superávits de exportação com os Estados Unidos, ao mesmo tempo que possibilitou que os Estados Unidos registrassem enormes déficits orçamentários sem ter de elevar taxas de juros ou impostos e administrassem imensos déficits comerciais sem depreciar sua moeda abruptamente. Alguns banqueiros, economistas internacionais e altas autoridades como o presidente do Federal Reserve, Ben Bernanke, acham que esse sistema informal contribuiu para a crise financeira atual. E, o que é pior, temem que esse colapso possa transformar o declínio econômico pairando no horizonte em algo semelhante à depressão mundial da década de 1930.

O sistema original de Bretton Woods surgiu na conferência realizada em um hotel em New Hampshire, em julho de 1944. Os principais economistas americanos e ingleses culparam a Grande Depressão e, até certo ponto, a Segunda Guerra Mundial pelo colapso do sistema monetário internacional no início dos anos 1930 e estavam determinados a criar uma organização mais estável na qual o dólar substituiria a libra esterlina como moeda aceita mundialmente.

O dólar tornou-se o meio aceito para o câmbio internacional e moeda de reserva universal. Caso os países acumulassem mais dólares do que poderiam usar, teriam sempre a possibilidade de trocá-los por ouro com os Estados Unidos. Mas com os Estados Unidos registrando constantemente um grande superávit comercial — o que significava a necessidade de os países sempre terem dólares à mão para comprar bens americanos — havia inicialmente pouco risco de corrida aos depósitos de ouro dos EUA.

Bretton Woods começou a fraquejar durante a Guerra do Vietnã, quando os Estados Unidos estavam enviando bilhões de dólares para o exterior para financiar a guerra e administrando um déficit comercial, ao mesmo tempo que os gastos com o déficit no âmbito interno impulsionavam a inflação em uma economia superaquecida. Os países procuraram então trocar dólares supervalorizados por marcos alemães, e a França e a Grã-Bretanha prepararam-se para sacar seus excedentes de dólares em Fort Knox (o depósito de ouro dos Estados Unidos). Em resposta, o presidente Richard Nixon primeiramente fechou a janela do ouro e em seguida exigiu que a Europa Ocidental e o Japão concordassem com novas taxas de câmbio em que o dólar valeria menos ouro, e o iene e o marco alemão valeriam mais em relação ao dólar. Isso tornaria as exportações americanas mais baratas e as importações japonesas e da Alemanha Ocidental mais caras, minorando o desequilíbrio comercial e estabilizando o dólar.

Ao impor uma tarifa temporária, Nixon teve sucesso ao forçar esses países à revalorização, mas não em criar um novo sistema de taxas de câmbio estável. Em vez disso, os valores das moedas começaram a flutuar. E, quando a inflação disparou no final da década de 1970, o sistema, que ainda se baseava no dólar como moeda universal, parecia prestes a explodir em uma disputa entre moedas.

Bretton Woods II

Foi quando começou a surgir um novo arranjo monetário. Os economistas muitas vezes referem-se a ele como “Bretton Woods II”, mas o mesmo não resultou de uma conferência ou de um acordo entre as maiores potências econômicas do mundo. Em vez disso, ele foi a soma de várias decisões individuais — a princípio dos Estados Unidos, do Japão e da Arábia Saudita e, mais tarde, dos Estados Unidos e de outros países asiáticos, principalmente da China.

Bretton Woods II tomou forma durante o primeiro mandato do presidente Ronald Reagan. Para combater a inflação, Paul Volcker, então presidente do Federal Reserve, aumentou as taxas de juros acima de 20%. Isso desencadeou uma recessão aguda — com o desemprego ultrapassando 10% no quarto trimestre de 1982 — e grandes déficits orçamentários, pois os gastos governamentais aumentavam mais rápido do que a receita fiscal. O valor do dólar também subiu, à medida que outras nações se aproveitavam das altas taxas de juros americanas. Isso prejudicou as exportações americanas, e o déficit comercial dos EUA aumentou ainda mais, à medida que os americanos começaram a importar bens excessivamente baratos do exterior enquanto os estrangeiros evitavam comprar produtos americanos subitamente encarecidos. O governo Reagan enfrentou um impasse: se tentasse reduzir o déficit comercial mediante a redução do déficit orçamentário, o crescimento seria sufocado; mas se tentasse estimular a economia aumentando o déficit, as taxas de juros teriam de ser mantidas altas para vender um volume adequado de dívidas do Tesouro, o que também engessaria o crescimento. Naquele ponto, o Japão, juntamente com a Arábia Saudita e outras nações da Opep (Organização dos Países Exportadores de Petróleo), vieram em socorro.

No fim da Segunda Guerra Mundial, o Japão adotou uma estratégia de crescimento econômico que sacrificou o consumo interno com a finalidade de acumular superávits para serem investidos em indústrias exportadoras — inicialmente aquelas com uso intensivo de mão-de-obra, como a de tecidos, mas em seguida as que requerem muito capital, como siderúrgicas e montadoras de automóvel. Essa estratégia voltada para a exportação foi auxiliada nos anos 1960 por um iene subvalorizado, mas, após o colapso de Bretton Woods, o Japão foi ameaçado por um dólar mais barato. Para manter as exportações em alta, o Japão segurou o valor do iene baixo intencionalmente, mediante o controle severo do gasto de dólares acumulados pelo país devido ao superávit comercial com os Estados Unidos. Em vez de usá-los para comprar bens ou investir na economia japonesa ou ainda trocá-los por ienes, o Japão começou a devolvê-los aos Estados Unidos com a compra de empresas, imóveis e, acima de tudo, dívidas do Tesouro.

Esse investimento em letras, obrigações e notas do Tesouro — em conjunto com aquisições semelhantes por parte dos sauditas e de outros produtores de petróleo, que necessitavam colocar seus petrodólares em algum lugar — tirou os Estados Unidos de seu dilema econômico. Com as aquisições feitas pelo Japão, os EUA não tiveram de manter as taxas de juros altas para atrair compradores para os títulos do Tesouro e não precisaram aumentar impostos para reduzir o déficit. Até onde os historiadores sabem, os governantes de ambos os países nunca concordaram explicitamente que Tóquio financiaria o déficit americano ou que Washington permitiria que o Japão mantivesse o iene subvalorizado e um enorme superávit comercial. Mas o acordo informal — descrito com brilhantismo em The Weight of the Yen [O Peso do Iene] de R. Taggart Murphy — tornou-se a pedra angular de um novo arranjo econômico internacional.

A estrutura básica de Bretton Woods II resistiu ao longo dos últimos 20 anos, mas novos atores entraram no jogo. Como narra o colunista Martin Wolf do Financial Times em seu livro A Reconstrução do Sistema Financeiro Global, os países asiáticos, liderados pela China, adotaram uma versão da estratégia do Japão para o crescimento impulsionado pelas exportações em meados da década de 1990 após as crises financeiras que assolaram o continente. Eles mantiveram o superávit comercial com os Estados Unidos. E, em lugar de trocar dólares por sua própria moeda ou investi-los em âmbito interno, eles, a exemplo dos japoneses, reciclaram-nos em letras do Tesouro e outros ativos denominados em dólares. Isso manteve baixo o valor de suas moedas em relação ao dólar e perpetuou o superávit comercial, por meio do qual adquiriram os dólares em primeiro lugar. Em junho de 2008, a China detinha mais de US$ 500 bilhões em dívidas do Tesouro americano, perdendo apenas para o Japão. Os bancos centrais do Leste Asiático tornaram-se o equivalente ao pós-Bretton Woods do Fort Knox.

Vantagens e desvantagens

Até recentemente, esse acordo apresentava vantagens claras para os Estados Unidos: evitar aumento de impostos, manter a riqueza sempre crescente no topo da escala de renda e preservar o dólar como moeda internacional. Sem o Bretton Woods II, é difícil imaginar que os Estados Unidos seriam capazes de financiar as guerras no Iraque e no Afeganistão, ao mesmo tempo que reduziam impostos. Por outro lado, a China e outros países asiáticos passaram quase uma década livres de crise financeira. E a economia mundial aproveitou-se dos custos baixos das transações e da relativa estabilidade dos preços por haver uma moeda única para os países usarem na compra e venda de bens.

Mas houve desvantagens decorrentes de Bretton Woods II. Algum país poderia chantagear os Estados Unidos, ameaçando sacar seus dólares. É evidente que, se um país como a China começasse realmente a descarregar seus dólares, prejudicaria sua própria situação financeira tanto quanto prejudicaria a dos Estados Unidos. Mas os economistas Brad Setser e Nouriel Roubini argumentam que até mesmo a ameaça implícita de dumping de dólares — ou de interromper sua compra — poderia limitar a margem de manobra dos EUA no exterior. “A capacidade de enviar uma ordem de ‘venda’ que agite os mercados pode não dar à China o direito de veto à política externa dos EUA, mas com certeza aumenta o custo de qualquer política americana a que a China se oponha”, eles escreveram.

No Japão, na China e em outros países asiáticos, também houve um lado negativo no acordo geral. O excedente em dólar ganho com o comércio com os Estados Unidos não foi usado para elevar o padrão de vida, mas foi gasto com títulos do Tesouro. Segundo Martin Wolf: “A China tem cerca de 800 milhões de pobres, no entanto o país agora consome menos da metade do PIB [produto interno bruto] e exporta capital para o resto do mundo.”

No que diz respeito ao interesse mais imediato, Bretton Woods II contribuiu para a atual crise financeira por facilitar as taxas de juros baixas que incentivaram a bolha imobiliária. O que aconteceu foi o seguinte: em 2001, os Estados Unidos sofreram uma recessão branda, resultante em grande parte da capacidade excedente dos setores de telecomunicações e informática. A recessão teria sido muito mais grave, mas, como os estrangeiros queriam comprar dívidas do Tesouro, o governo Bush pôde reduzir impostos e aumentar gastos, mesmo quando o Federal Reserve baixou as taxas de juros a 1%. A economia teve fraca recuperação durante os quatro anos seguintes. As empresas, ainda preocupadas com a capacidade excedente, continuaram relutantes em investir. E, em vez disso, pagaram as dívidas, compraram suas próprias ações e guardaram dinheiro. Os bancos e outras instituições financeiras, apreensivos em relação ao mercado de ações desde o estouro da bolha ponto-com, investiram em títulos lastreados em hipotecas e outros derivativos.

A recuperação anêmica da economia foi impulsionada pelo aumento dos gastos de consumo Os salários reais caíram de fato, mas os consumidores continuaram a fazer dívidas, gastando mais do que ganhavam. Incentivados por taxas de juros baixas — junto com novos acordos subprime — os consumidores compraram casas, aumentando os seus preços. O “efeito riqueza” criado por esses compradores de imóveis sustentou ainda mais a demanda de consumo e levou a uma bolha imobiliária. Quando o preço das moradias começou a cair, a bolha estourou e a demanda de consumo e o investimento das empresas entraram em processo de estagnação. O pânico financeiro disseminou-se com rapidez, abrangendo não somente os títulos lastreados em hipotecas e outros tipos de derivativos, mas também dos Estados Unidos para outros países, principalmente da Europa, que haviam comprado esses produtos financeiros americanos.

E isso não foi tudo. À medida que a demanda americana por exportações chinesas parou de crescer, a economia da China começou a sofrer. A China passou pelo equivalente a uma recessão, com repercussões em toda a Ásia. O mais importante para os Estados Unidos é que a China não tinha mais dólares excedentes para sustentar o mercado de letras do Tesouro americano.

Ajustes necessários

As consequências poderiam ser ainda mais terríveis. No passado, os países em recessão podiam contar com a ajuda de países com economias em crescimento para dar vazão às suas exportações e investimentos. A esperança desta vez é que o crescimento econômico na Ásia e, em especial, na China, possa barrar a recessão americana e europeia. A China depende das exportações para os Estados Unidos, e os americanos dependem do capital chinês. Se esse relacionamento econômico especial se romper, como parece começar a ocorrer, isso poderia levar a uma recessão global com possibilidade de se transformar na primeira depressão desde a década de 1930.

Os formuladores de política devem reconhecer que, embora Bretton Woods II não seja o produto de um acordo internacional, também não é um sistema de “livre mercado” baseado em moedas flutuantes. Ao contrário, é sustentado por políticas nacionais específicas. Os Estados Unidos consentiram com grandes déficits comerciais — e seus efeitos sobre a mão-de-obra do país — em troca de financiamento externo dos seus déficits orçamentários. E a Ásia aceitou um padrão de vida mais baixo em troca de crescimento impulsionado pelas exportações e menor risco de crises monetárias.

A China, o Japão e outros países asiáticos — por si sós ou com ajuda do governo Obama — terão de fazer sua parte. De fato, a China pode já ter começado a fazer isso mediante o anúncio, no último trimestre, de um plano de estímulo ao investimento público no valor de US$ 586 bilhões em moradia, transporte e infraestrutura. Se a China reinvestir seu superávit comercial em sua economia doméstica, ocorrerá um aumento da demanda de importações e consequente valorização do iuane, reduzindo o superávit comercial da China com o Ocidente.

Esse tipo de ajuste — em que os Estados Unidos se comprometem a reduzir seu déficit comercial, e a China, o Japão e outros países asiáticos se afastam de sua estratégia de crescimento impulsionado pelas exportações — é a opção defendida por muitos formuladores de política americanos. Mas há um sentimento cada vez maior, em particular na Europa, que além dessas medidas, as economias mais importantes do mundo precisam adotar um novo sistema monetário internacional — ou, pelo menos, reformular em profundidade o existente. O primeiro-ministro britânico, Gordon Brown, pediu com todas as letras um “novo Bretton Woods — para criar uma nova arquitetura financeira internacional para o futuro”. Brown quer fortalecer o Fundo Monetário Internacional, de forma que funcione como “um sistema de alerta antecipado e um mecanismo de prevenção de crises para o mundo todo”. Ele também defende que o FMI ou uma nova organização monitorem as transações financeiras internacionais.

Mas serão necessários, com toda a certeza, ajustes no papel do dólar. A era do dólar pode não ter acabado, mas as condições especiais sob as quais ele reinou durante as últimas décadas estão desaparecendo nesse turbilhão da recessão e da crise financeira. O sistema original de Bretton Woods foi o produto de um acordo deliberado e lançou as bases de um crescimento estável. Um novo acordo Bretton Woods dependerá em boa parte das escolhas da comunidade internacional.

Este artigo foi extraído de um artigo com o mesmo nome publicado na revista The New Republic, de 3 de dezembro de 2008. Copyright © 2008 The New Republic, LLC.

As opiniões expressas neste artigo não refletem necessariamente a posição nem as políticas do governo dos EUA.